政府投資項目初設(shè)概算的審批和變更

1.1 政府投資

****政府實現(xiàn)全社會固定資產(chǎn)投資建設(shè)、優(yōu)化公共**配置、實現(xiàn)公共財政的既定目標、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的重要手段，是指在我國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括**、擴建、改建、技術(shù)改造等。

滿足中國境內(nèi)、使用預(yù)算安排的資金、投資建設(shè)活動（即作為投資項****政府投資。

1.2 政府投資資金

政府投資的項目所使用的“使用預(yù)算安排的資金”，即政府投資資金。我國預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。

一般公共預(yù)算支出按照經(jīng)濟性質(zhì)分類，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負責(zé)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資和省級發(fā)展改革委負責(zé)的省級預(yù)算內(nèi)投資屬于資本性支出；

政府性基金預(yù)算專項用于特定公共事業(yè)，有關(guān)行業(yè)部門的****政府性基金；

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會保險基金預(yù)算專項用于社會保險，沒有資本性支出。

1.3 政府投資方式

一般來說，政府投資根據(jù)投入性質(zhì)、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補助及貸款貼息等四種方式。****政府直接撥款投入，其形成的資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，適用于承擔(dān)社會公共服務(wù)的公益性項目。

****政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權(quán)投入，資本金是指項目投資方認繳的非負債性質(zhì)的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項目，投資形成的股權(quán)屬于國有股權(quán)。****政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。

****政府通過無****銀行貸款的項目給予的貸款利息補貼。

補助資金和貼息資金不形成新的權(quán)益，屬于在建項目的，沖減工程成本；屬于竣工項目的，沖減財務(wù)費用。

1.4 政府投資項目

政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目，統(tǒng)稱政府投資項目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)歸屬國家的項目，而以投資補助、貸款貼息等方式投資的經(jīng)****政府投資項目。

****政府****政府下達的投資，下級政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補助”這只是上下級之間的具體分工導(dǎo)致，安排投資的上級部門不直接參與項目決策，由下級部門承擔(dān)項目管理責(zé)任。

例如，國家發(fā)改委以補助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資**排到具體項目，****發(fā)改委切塊下達到具體項目，這種類型的項目仍然屬于直接投資項目。

2.2 審批權(quán)限

在國家層面，水運工程、公路****運輸部相關(guān)部門審批初步設(shè)計；民航專業(yè)工程及民航建設(shè)項目初步設(shè)計由中國民航局審批；

水利基建項目初步設(shè)計由水利部審批；其他政府投資項目初步設(shè)計由國家發(fā)展改革委審批。

目前，****政府部門參照國家相關(guān)部委審批權(quán)限開展初步設(shè)計審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權(quán)限不斷下放。

一般來說，初步設(shè)計的審批權(quán)限與可研階段的審批權(quán)限同步，即項目可研報告由哪一級審批部門審批，初步設(shè)計也由同級審批部門審批。

2.3 審批流程

為嚴格執(zhí)行并聯(lián)審批制度、規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，****委員會**多部門印發(fā)了《**投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號），提出了項目單位在線提交的申請材料和部門的批準文件，作為后續(xù)審批事項申請材料的，應(yīng)通過在線平臺共享獲得，不得要求項目單位重復(fù)提交。

因此，政府投資項目初步設(shè)計審批，項目單位應(yīng)通過**投資項目在線審批監(jiān)管平臺進行申報，上傳初步設(shè)計審批申請文件、工程可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計文件等材料。

審批單位通過在線平臺對項目進行網(wǎng)上初審，決定是否受理。對政府投資項目不予批準的，書面通知項目單位并說明理由。

對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或****政府投資項目，審批單位應(yīng)當在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準的決定。

3.1 政策方面

項目初步設(shè)計及提出的概算要符合可行性研究報告批復(fù)，主要包括項目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、總投資、建設(shè)地點等內(nèi)容。

對于建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化或建設(shè)地點變更的項目以及初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的項目應(yīng)當報原可研審批部門重新審批后再進行初步設(shè)計審批。

上述現(xiàn)象可以分兩種情形：

一是擅自擴大規(guī)模或提高標準，這種情形項目單位應(yīng)當嚴格按照可研批復(fù)重新編制初步設(shè)計，并提出合理概算；

二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項目單位應(yīng)當重新編制可行性研究報告并報送原可研部門批準后，再進行初步設(shè)計編制。

3.2 專業(yè)技術(shù)方面

項目初步設(shè)計要符合國家、行業(yè)的有關(guān)標準、規(guī)范和設(shè)計深度要求。如《鐵路建設(shè)項目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計文件編制辦法》適用于**（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設(shè)項目。

該辦法進一步規(guī)范了鐵路建設(shè)項目各階段設(shè)計文件組成與內(nèi)容、統(tǒng)一了設(shè)計文件編制深度的標準，包含了鐵路勘察設(shè)計的基礎(chǔ)要求和基本準則，是我國鐵路建設(shè)的重要標準支撐。

工業(yè)民用建****建設(shè)部印發(fā)的《建筑工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定（2016版）》，該規(guī)定明確提出初步設(shè)計文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)計深度尚應(yīng)符合各類專項審查和工程所在地的相關(guān)要求。

水利水電、公路工程領(lǐng)域，有《水利水電工程初步設(shè)計報告編制規(guī)程》、《公路工程基本建設(shè)項目設(shè)計文件編制辦法》等標準規(guī)范。

項目初步設(shè)計總平面布置及功能布局要合理，符合規(guī)劃、用地、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、消防等有關(guān)要求；

各有關(guān)專業(yè)要執(zhí)行國家工程技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標準，采用的新技術(shù)、新材料要安全、可靠、可行；概算的編制原則、內(nèi)容、計算方法要符合國家和地方現(xiàn)行規(guī)定。

政府投資項目遵循經(jīng)濟、實用、安全的原則，把錢用在刀刃上，不搞表面功夫，不搞架子工程。

3.3 設(shè)計變更和概算調(diào)整

批準的初步設(shè)計及核定的概算是項目建設(shè)實施和控制投資的依據(jù)，不能擅自調(diào)整和突破概算。

因項目建設(shè)期價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素等原因?qū)е略O(shè)計方案及核定概算不能滿足工程實際需要的，可以申請設(shè)計變更和概算調(diào)整，超出的資金由項目單位落實來源。

除上述四大原因外，項目實施過程中發(fā)生的重大設(shè)計變更或超概行為都屬于違規(guī)行為。

這里的重大設(shè)計變更主要指的是項目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計標準、主要建筑結(jié)構(gòu)形式、主要工藝、重要設(shè)備、重大技術(shù)問題處理措施、施工組織設(shè)計發(fā)生變化。

4.1 項目單位常見問題

我****政府有關(guān)機構(gòu)或其指定、****機關(guān)、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設(shè)實施管理，項目較****基建辦，項目較少的單位則是抽調(diào)人員組成臨時項目部，負責(zé)項目組織實施。

項目單位往往行政干預(yù)過多，保護主義嚴重，管理模式相對粗放，管理技術(shù)力量薄弱，違反建設(shè)程序，存在未批先建、報小建大、報大建小、不及時組織竣工驗收等現(xiàn)象。

有的項目單位不重視投資控制，擅自改變設(shè)計方案、變更建設(shè)內(nèi)容、擴大或縮小建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準等，導(dǎo)致項目發(fā)生重大變更或嚴重超概。

還有的項目單位不注重主體工程建設(shè)，把大部分資金和精力投入到裝飾裝修中，導(dǎo)致后續(xù)使用過程中主體工程不能滿足基本使用功能，出現(xiàn)安全隱患。

4.2 設(shè)計咨詢單位的常見問題

項目可行性研究不充分，咨詢單位在開展可行性研究工作時，前期工作不扎實，分析論證不深入全面，得出的結(jié)論不科學(xué)，甚至采取同類項目簡單替換的方式潦草完成可研報告編制，導(dǎo)致可研報告漏洞百出。

有的項目不按照法定程序選擇設(shè)計單位，而直接委托不具備相應(yīng)設(shè)計能力的“關(guān)系戶”承擔(dān)項目初步設(shè)計，導(dǎo)致設(shè)計方案不科學(xué)、設(shè)計質(zhì)量不合格、缺少方案必選、設(shè)計圖紙設(shè)計不合理、設(shè)計深度不達標、概算高估冒算或漏項少算等。

同時，市場上存在資質(zhì)掛靠亂象，有些設(shè)計咨詢單位通過掛靠資質(zhì)的方式謀取利益，只出章子不出技術(shù)，也沒有相應(yīng)的管理措施，導(dǎo)致市場上出現(xiàn)很多沒有組織的小團隊依靠他人資質(zhì)開展設(shè)計咨詢工作，對工程質(zhì)量造成了嚴重威脅。

4.3 政府部門的常見問題

隨著審批權(quán)限的下放，有一些下級審批部門承接能力有限，例如偏遠貧困地區(qū)，區(qū)域內(nèi)專家數(shù)量有限、水平有限，項目評審工作開展困難，設(shè)計審批質(zhì)量難以保證。

多數(shù)審批部門依靠專家或第三方評審機構(gòu)開展項目評審工作，有些評審機構(gòu)在專家行為規(guī)范管理方面欠缺，存在專家?guī)旄虏患皶r、專家技術(shù)不過關(guān)、專家通過項目評審謀私利等現(xiàn)象。

缺少事中事后評價環(huán)節(jié)，****政府投資項目實現(xiàn)閉環(huán)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有監(jiān)督、控制、經(jīng)驗總結(jié)、信息反饋、提高項目投資管理水平等作用。

目前，開****政府投資項目較少，尤其是邊遠地區(qū)多處于項目事中事后評價探索階段，還沒有實質(zhì)性地開展項目后評價工作，而目前多數(shù)已開展的項目后評價也只是浮于表面，趨于形式。

5.1 提升項目單位項目管理水平

強化項目單位的項目管理意識，嚴把“質(zhì)量、進度、投資”三大控制要素，提升專業(yè)水平，項目單位可以定期邀請專家對管理人員進行專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強政策普及，增強管理人員項目管理本領(lǐng)，提升謀劃和推進項目建設(shè)的專業(yè)能力。

也可以引進專業(yè)的全過程咨詢單位提供項目從決策到竣工驗收全生命周期咨詢服務(wù)。

尤其在初步設(shè)計階段，咨詢機構(gòu)不但熟悉前期論證過程，還能以專業(yè)的角度為設(shè)計單位提供可行建議，增強了工程建設(shè)過程的協(xié)同性，有利于幫助項目單位提高效率、節(jié)約資金。

5.2 嚴格設(shè)計咨詢行業(yè)管理

嚴格執(zhí)行招投標程序，通過公平競爭的方式確定項目初步設(shè)計單位，嚴堵“關(guān)系戶”的后門。

必須進行招標的項目招標方式嚴格按照《中華人民**國招標投標法》和《中華人民**國招標投標法實施條例》執(zhí)行；

不需要招標的項目，根據(jù)具體情況采取競爭性磋商和競爭性談判等公平、公正的方式確定。

鼓勵探索初步設(shè)計階段協(xié)同實時造價管理模式，利用新技術(shù)實現(xiàn)造價管理可視化、協(xié)同化，實現(xiàn)設(shè)計與造價的動態(tài)鏈接，提前預(yù)見項目建設(shè)過程中各種不確定因素，進一步提高概算控制的準確性。

5.3 建立獎懲制度

建立設(shè)計咨詢企業(yè)黑名單制度，建立信用檔案，及時將設(shè)計咨詢單位的不良記錄推送至信用中國，對于造成重大損失的，可以限制其****政府投資項目設(shè)計咨詢。

****協(xié)會定期組織設(shè)計咨詢行業(yè)優(yōu)秀評選或競賽活動，通過表彰優(yōu)秀的方式，激勵設(shè)計咨詢單位提高設(shè)計咨詢水平。

5.4 健全和完善專家?guī)旃芾碇贫?/p>

建立專業(yè)門類齊全、經(jīng)驗豐富、技術(shù)過硬的專家?guī)欤M一步明確專家的資格認定、入庫管理及相關(guān)權(quán)責(zé)界定，注重發(fā)揮專家的專業(yè)能力，實行專家?guī)靹討B(tài)管理，定期更新，及時整合**。

充分發(fā)揮專家在初步設(shè)計階段的智囊、參謀、權(quán)威和咨詢作用，提高項目評審質(zhì)量和公信力，提升初步設(shè)計和概算管理水平。

5.5 加強項目事中事后評價

****政府投資項目后評價，通過對項目前期決策、實施、運營（行）階段以及項目經(jīng)濟效益、外部影響、持續(xù)性等方面進行全面、系統(tǒng)和客觀分析，檢測項目預(yù)期目標是否達到、主要指標是否實現(xiàn)，找出項目成功或失敗的原因，吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，為未來新項目的科學(xué)決策以及提高投資管理水平提供依據(jù)。

同時，加強對后評價成果的運用，將后評價情況納入考核體系，將其后評價結(jié)果與績效掛鉤，采取切實可行的獎懲制度，加強事中事后評價的嚴肅性。